让“问题楼盘”不再有问题

——关于顺庆区“问题楼盘”矛盾纠纷多元治理的专题调研

“问题楼盘”是指在商品房开发过程中，开发商在资本融资、建设施工、经营销售等开发环节大面积严重违约，项目开发出现重大结构性、系统性风险，造成纠纷频发、矛盾激化，影响社会稳定的在建商品房楼盘。“问题楼盘”的纠纷化解，关系着重大社会风险的防控，关系着人民群众的民生福祉，关系着社会大局的和谐稳定。今年，区政协把“问题楼盘矛盾纠纷的多元治理”作为常委会议的重点协商课题，组建4支精通金融、法律、建筑等业务的委员小分队，围绕17个问题楼盘中代表性强、复杂度高的4个，开展历时3个多月的摸底调研、协商座谈，提出了助推“问题楼盘”矛盾纠纷多元治理的“政协思考”，现将有关情况报告如下。

一、我区“问题楼盘”的现状困境

目前顺庆17个“问题楼盘”主要有以下三个特点：一是体量很大，建筑面积约100万平方米，产值近200亿；二是涉及面宽，有超过2万户购房业主，涉及近30家企业、7家金融机构，数十亿金融资本和民间资本；三是纠纷复杂，包括金融借款、民间借款、建设工程施工、商品房买卖等11种纠纷类型。其中仅顺庆法院受理的在审在执的628件中，涉案金额高达6.3亿，查封涉案土地5宗，查封已售、待售商品房800余套，另外尚有亟待立案案件130余件。两年多来，区委、区政府高度重视“问题楼盘”整治工作，成立了建设领域重点楼盘协调工作领导小组办公室，由若干名县级领导牵头，通过一次次专班攻坚、一次次抽丝剥茧、一次次维稳处突，“问题楼盘”矛盾纠纷和化解取得了明显成效。但由于“问题楼盘”的纠纷源头难以治理、纠纷原因错综复杂、纠纷形态纵横交织，绝大多数“问题楼盘”的矛盾依旧突出、仍未根治。一方面，存量难减。纠纷权利人特别是大量购房业主的权利保障仍然长期不能实现，民怨难解，信访上访不断，“问题楼盘”存量难减；另一方面，增量不断。受经济下行、金融风险防控以及房地产市场行业风险等宏观因素影响，新开发楼盘中“问题楼盘”的增量压力明显。

二、检视“问题楼盘”的主要原因

近年来，随着我国城市化进程的不断加快，房地产市场发展迅猛，房地产领域的矛盾也日益突出，纠纷激速增长有着其客观必然性，通过对我区“问题楼盘”深刻检视，主要有以下六个方面的原因。

一是市场准入把关不严。房地产开发无论从土地受让取得、建设投入、配套完善都需要投入大量资金，而产品的市场定位、设计建设、营销经营等各个开发环节又同时要求开发企业具备较高的专业水准，因此开发企业的市场准入条件是严苛的，资本雄厚、经验丰富、信用良好应该说是房地产开发主体市场准入的基本条件。然而，长期以来房地产开发作为利润丰厚的市场“大蛋糕”，受到各路资本的疯狂追逐，由于最前端的市场准入缺乏有效管控，导致大量实力不足的小型开发企业或实际控制人罔顾市场风险，过度依赖民间高息借贷、银行借款，甚至非法吸收公众存款争相购买大宗土地，建设施工过度依赖建设企业垫资、依赖银行按揭融资完成。“蛇吞象”“空手套白狼”式的开发房地产项目普遍存在，在开发源头、开发初始已经深深埋下了重重隐患和危机。市场稍有风吹草动，或者某一开发环节出现变故，“骨牌效应”立刻显现，常常导致工程延期、迟延交房、迟延办证，严重的甚至停工停建、银行断供、债台高筑，资金链断裂又必然引发大面积合同严重违约，矛盾纠纷“狼烟四起”。

二是行业主管缺位不为。一方面，在土地出让、规划、建设、产权登记等行政许可、行政执法环节，长期以来部门众多、职权分离，常常是“铁路警察各管一段”，房地产市场管理不够规范，不同职能缺乏有机的衔接和整合，对同一项目开发全过程难以实施有力有效的动态监管。一些项目建设甚至是“先上车后补票”，问题纠纷出现后部门之间又往往相互推诿、独善其身、隐藏矛盾。另一方面，由于市、区两级房地产行政管理事权不明、难以协调，矛盾纠纷往往在爆发初始得不到有效控制和解决，更加助长了“问题楼盘”乱象丛生，纠纷不断衍生，问题愈演愈烈，“小病拖成大病、大病拖成绝症”。

三是遗留问题包袱沉重。房地产开发中涉及项目土地出让变性、规划调整、增容、棚改拆迁、招商引资政策落实等方面遗留的大量历史问题长期难以解决，开发企业往往变相采取“拖字决”，采取迟延竣工验收、交房、办证等办法，甚至故意大面积违约引发业主群访、群闹、群诉，倒逼党委政府、职能部门以及人民法院解决遗留问题。

四是违法违规开发严重。开发企业、建设单位或楼盘开发实际控制人为追逐更大利益，违规建设、违规销售，不守诚信甚至“一房多卖”、非法集资，引发争端、引起诉讼，导致开发土地待售、已售商品房多次多处被法院查封，加剧了债权人与购房业主的争房抢房纷争，群访、群闹、群争积重难返。

五是多元化解机制缺乏。一方面，市、区两级多元化矛盾纠纷解决缺乏统一协调的联动机制，造成市、区不同的房地产项目纠纷化解工作难以在一个平台机制上有效开展。二方面，按照纠纷属地原则，矛盾纠纷末端的信访稳控更易被关注，但对纠纷源头却疏于预防和治理，对纠纷动态过程疏于集合各方力量联建共治。三方面，人民调解、行业调解、行政调解、司法调解等社会治理综合力量未能有效整合、形成合力，社会治理体系和能力现代化建设整体水平尚不发达，致使信访部门、基层组织往往频繁疲于被动维稳、阻止上访，苦不堪言。

六是破产企业处理困难。一些“问题楼盘”房地产开发企业虽达到法定破产条件，但破产清理、重组、“执转破”工作困难重重，“僵尸”企业、严重资不抵债企业市场退出渠道不通畅，企业破产、解散退出等法律终端解决机制缺乏有效运用。尽管开发企业拆东墙补西墙，建设经营不能正常维系，债权债务难以清结，但却“垂而不死”，导致大量矛盾纠纷长期滞阻在信访、上访阶段，滞阻在法院个案的审判和执行过程中，既加重了人民法院人案矛盾，更加剧了纠纷解决的难度。

三、治理“问题楼盘”的路径方法

当前，我国已全面进入社会治理体系和社会治理能力现代化建设的新时期，习近平总书记特别指出：“社会治理要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，因此各类社会矛盾纠纷的化解，都应当放在国家社会治理现代化建设这一宏伟蓝图中谋划和解决。“问题楼盘”矛盾纠纷的预防和化解，由于其复杂性、多样性和长期性，更需采取标本兼治、系统防范之略，更需采取源头治理、多元化解、共建共治之策。

一要弘扬企业担当。积极引导、大力推动房地产开发企业及相关服务企业，主动担负社会责任。房产可以说是人民群众最主要、最重要的财产之一，动辄上百万付出，涉及千家万户安居乐业，是人民群众对美好生活最基本、最直接的向往。房地产企业在追求合理利润和回报的同时，必须担负起诚实守信的社会责任，依法依规开发经营，切实履行好自己的合同责任和义务。在矛盾纠纷的解决过程中要积极配合支持人民调解、行业调解、行政调解和司法调解，既节省时间、精力和金钱，又主动化解纠纷于萌芽。要积极参与“无讼楼盘”的品牌创建活动，树立起良好的商业形象和社会口碑。

二要出台治理规范。建议市委、市政府及时出台矛盾纠纷源头治理、多元治理的实施意见，将“问题楼盘”纠纷的社会治理工作为县（市、区）、乡镇（街道）目标考核的一级考核指标，将矛盾纠纷化解率、万人起诉变化率等作为二级考核指标，真正实现“党委领导、政府负责、多元共治、司法保障”的矛盾纠纷社会治理新格局。

三要提高准入标准。建议市、区自然资源与规划局和城乡建设局、房地产管理局等职能部门要在招商引资条件、土地出让、建设规划、商品房预售等各个行政许可、行政监管环节设置高门槛、执行高标准，预防和杜绝“蛇吞象”“空手套白狼”式的破坏性开发建设，从根本上维护市场各方参与主体的合法权利。要相互密切配合、统一协调，强化对开发楼盘、开发企业的过程监管和信用监督，对各类矛盾纠纷隐患早发现、早预警、早处置、早治理，充分保障人民群众购上、住上“安心房”“安全房”。

四要建立协作机制。建议相关职能部门加强与市、区两级人民法院在诉源治理、矛盾纠纷化解工作中的密切合作。一是建立信息共享、互联互通的纠纷预警机制。要将涉诉房地产开发企业、楼盘的违约、违规和违法信息及时纳入企业信用信息系统进行信用评价，并向社会公布；要定期将可能出现的矛盾纠纷警示信息及时交流、通报；要不定期召开例行联席座谈会，对房地产纠纷产生的原因、类型、发展和演进情况分析研判，共同积极应对；二是明确市房地产中介调委会、市物业纠纷调委会作为房地产纠纷行业的专门调解组织，共同承担房地产纠纷的诉源治理和调解工作。“两委”目前已入驻区法院第三方调解工作室，区法院也在市房调委设立了“房地产纠纷诉源治理法官工作站”，积极开展专门培训和指导，适时开展巡回审判、巡回调解、联合调解，共同做大做强社会调解力量。三是各自抽调力量共同组建房地产纠纷的联调共治专班，共同参与法院线上APP多元调解三方平台，努力实现纠纷发生第一时间、第一现场就地调解矛盾纠纷。四是加强行政执法与司法审判的合作交流，涉房地产的各行政职能部门推荐业务素质好、实践经验丰富的工作人员，以人民陪审员、特邀调解员身份参与人民法院房地产纠纷的调解与审理，对审判中发现的行政执法、行政许可、行政监管的不规范、隐患及漏洞，及时通过司法建议、座谈交流等方式提出意见和建议，共同提升房地产纠纷的行政执法和司法裁判水平。

五要组建工作专班。在坚持“问题楼盘”处置过往经验做法的基础上，要建立健全市、区两级统一指挥、协调有力、处置及时的“问题楼盘”纠纷化解的专门机构和队伍。各基层人民调解组织、行业调解组织、行政调解组织和司法所、律师等调解组织，以及各行政机关、基层组织要充分发挥好各自职能和阵地作用，共同聚力“问题楼盘”纠纷的多元化解，从纠纷初始，全方位、全过程参与调解，人民法院要继续责无旁贷支持行政调解、社会调解、行业调解和民间调解，提供有力的司法服务和法治保障。

六要构建共赢局面。建议市、区两级法院要从服务发展大局出发，依法、谦抑、审慎审判执行涉重点“问题楼盘”的债务和合同纠纷，以善执惠商理念为引领，帮助困难开发企业重获新生，勇于担当作为，努力实现金融风险有效化解，农民工工资得以兑现，债权人合法利益有效保护，购房业主安居乐业，民营企业重现生机的共赢局面。对于个别“僵尸”企业以及严重资不抵债，不能建成的烂尾楼盘，则应积极探索，果断采取依法破产重组、“执转破”方式，采取公开拍卖公司股权，或公开拍卖在建项目资产等方式让实力雄厚的第三方企业接盘继续开发建设建成，从根本上化解风险。

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